2017年度“上海手册”发行：聚焦城市治理

　　10月31日，由联合国、国际展览局和中方共同主编的《上海手册·21世纪可持续发展指南·2017年度报告》（以下简称《上海手册》2017年度报告）在广州进行全球首发。

　　上海市住房和城乡建设管理委员会介绍，第一本《上海手册》可以追溯至2010年召开的上海世博会，在10月31日世博会闭幕当天，《上海宣言》正式发布。宣言中倡议，将每年的10月31日设为“世界城市日”，用来铭记上海世博会的精神遗产，推动城市的可持续发展。宣言中还提出，将上海世博会展览展示、论坛和城市最佳实践区的思想成果总结编撰成《上海手册》，在全球范围内进行推广。

　　在中国政府、联合国人居署和国际展览局的共同推动下，联合国大会于2013年底通过决议，决定将自2014年起每年的10月31日设立为“世界城市日”。经各方共同努力，先后于2011和2016年编写发布了《上海手册》。

　　即将出版的《上海手册》2017年度报告聚焦城市治理，在阐述城市治理的概念内涵、城市治理发展的不同范式以及城市治理发展趋势的基础上，从全球城市治理的实践角度分析其存在的问题和面临的主要挑战。

　　在城市治理全球解决方案的遴选上，更是聚焦了如何通过城市治理来促进和实践城市可持续发展的相关内容，包含城市公共空间、公共服务、住房、基础设施、城市更新、智慧城市等方面。

　　“城市治理”的美好愿景

　　随着世界范围内城市化进程的不断加快，城市发展过程中积累了许多新旧问题，如城市人口的增长过快、城市迅速扩张、住房短缺、空气污染、交通拥堵以及城市公平性的缺失等，困扰着城市的可持续发展，也使得实现上述城市发展目标的路径越来越复杂，实施的主体也越来越多样化和复杂化，迫切需要提高城市治理的水平。

　　2016年在联合国第三次住房和城市可持续发展大会（简称“人居三”）上通过的《新城市议程》，为今后20年世界城市的发展确立了新的目标和方向。在《新城市议程》的“基多宣言”中，明确了人人享有城市和人类住区的共同愿景，并将此上升到“城市的权利”的高度。

　　宣言中还提出，要致力于城市范式的转变，要“加强城市治理，建立健全的机构和机制，增强各类城市利益攸关方的权能，使其参与其中，并建立适当的制衡机制，使城市发展计划具有可预测性和协调一致性，以实现社会包容，促进持久、包容和可持续的经济增长，并促进环境保护”。

　　2017《上海手册》年度报告作为对现实世界的城市可持续发展提供的实际解决问题的建议，聚焦城市治理与城市可持续发展，对落实《2030年可持续发展议程》和《新城市议程》具有特殊的意义。这也是《上海手册：21世纪城市可持续发展指南》2017年度报告选定“城市治理”主题的重要思考。

　　聚焦城市治理，目标正是为了让包括中国在内的各国人民实现美好生活，满足对未来愿景的憧憬和预期。

　　在《上海手册》2017年度报告中，特别强调了“城市治理”的多元化。传统的城市管理是由城市政府进行决策，并依靠等级机构与职能部门执行。在现代城市中，集中制、权威式的社会管理并不是最佳的管理方式，多元、灵活、平等的决策系统更加适应城市发展与管理的要求。

　　在城市治理概念下，政府并不是城市公共事务唯一的决策者，参与城市决策与治理的主体还包括市民、社会组织、企业。由于参与主体的多元化，政府决策也朝着多元化方向发展，有利于群体共同目标的实现。

　　“城市治理”中的上海故事

　　值得注意的是，在今年的手册中，来自上海的“社区花园”成为全球入选的七大案例之一。中国通过《上海手册》这个平台，面对广阔的世界城市之林，发出了属于自己的声音。

　　上海市住房和城乡建设管理委员会介绍，手册的编纂工作从去年11月就已经正式开始，在今年3月正式确立团队，并于今年6月开展案例的遴选与征询。在为期两个月的案例选拔中，来自上海同济大学的“社区花园”项目脱颖而出，成为本次《上海手册》唯一入选的中国案例。

　　这个名为“高密度中心城区社区花园实践探索”的项目，关注的是上海公共空间的发掘与再利用。上海作为中国高密度城市的代表，面临着土地、能源、交通、环境等问题。急需探索在资源环境有限，中心城区开放绿地空间增量骤减的情况下，如何实现城市的可持续生长。

　　“社区花园”被视为解决这一困境的路径之一。社区花园指的是对闲置土地进行分块租赁，或分配给家庭作为园艺场地，强调社区民众之间的共建共享。它着重于借园艺作为催化剂，将花园作为空间载体，促使社区追求更广泛的社会效益。

　　“城市最重要的细胞是社区。社区代表上海的文化传承，是上海的精神之魂。”编辑团队首席专家之一，同济大学建筑与城市规划学院党委书记彭震伟介绍：“在上海这个多样化的城市，为了凝聚城市活力，发展城市空间，社区起着不可替代的作用。”

　　项目共分为两个案例，分别名为“百草园”和“创智农园”。两者从“公”与“私”的不同角度，阐述了社区花园营建过程中各自阶段的特征，以及对应的策略。设计团队发现，在社区花园营建之初，如果社区边界越模糊、人口构成越复杂、花园内容越丰富，居民的参与度越低，反之亦然。

　　已经拥有熟人社区环境的居民可以在专业的设计团队指导下，全过程地参与到社区花园的营建中，而缺少熟人环境的社区则需要设计团队的主导建设一个花园空间，通过运营团队长时间的社区交流、社区活动来帮助建立彼此之间的信任与关系，在之后的管理维护甚至空间更新中逐渐提高居民的参与性，两种模式殊途同归。

　　建造运营初期的策略需要结合各个社区的特性，不同的阶段有不同的处理方式，但两种类型的社区花园，目标都是让更多的居民开始关注到身边的环境，开始有意愿、有能力、有规则地参与到公众事务中，在公众参与的过程中形成自组织，实现共建空间的可持续发展机制。

　　中国大城市的快速发展带来了不同领域的挑战，要求多学科的交融，共同探讨应对城市问题的策略。上海的社区花园作为社区民众以共建共享的方式进行园艺活动的场地，基于景观设计学，连接了社会学、教育学等多学科研究成果来处理人与环境的关系。

　　社区花园是为了实现在上海这样一个高密度人口的城市中，生态可持续、社区睦邻友好、自然教育而建立的一次科学的尝试。去除学术的外壳，空间本质上的核心就是人，不仅仅是儿童和老年人，还有年轻人，站在使用人群的角度，关注他们所关注的话题，通过满足他们价值的活动来实现人与人之间的相互连接，协调各方矛盾，使人们对空间产生情感，这才是社区花园背后有生命力的关键所在。

　　“城市治理”的国际实践

　　在2017年度的《上海手册》中，除上海案例之外，还遴选了包括法国巴黎、韩国釜山、肯尼亚内罗毕、哥伦比亚安蒂奥基亚、美国迪比克、日本这六个国际案例。对于案例的遴选标准，彭震伟表示，首先考虑的是与“城市治理”的主题契合性。“无论参与主体是政府、市场还是社会，都必须紧紧围绕城市治理展开。”

　　除此之外，编写团队还考虑到各个国家和地区的平衡，以及案例是否普遍适用性，和大家公认的可信度。在时效性和案例的呈现效果上，也会有相对的考量。

　　“比起去年选取的案例，今年的案例更针对城市本身的复杂性，选取了不同主体，实践性更强。”彭震伟介绍，未来希望能打响《上海手册》的品牌，利用联合国的平台，向更广泛的国家和地区征集案例，并由第三方团队参与案例的评选。

　　法国巴黎：

　　塞纳河更新的弹性思维

　　2012年，巴黎塞纳河岸更新项目（BergesdeSeine）正式开始实施，本着“将河岸归还于巴黎人、大都市区居民、到访者和所有热爱巴黎的人”以及“保证每一个人都能在此找寻到属于自己的场所”的目标，具体措施包括：将塞纳河左岸2.3公里长的机动车道改造成非机动大道，将右岸的相应路段限速并进行慢行友好化改造，同时在左岸营造新的公共空间供市民体育、文化和自然体验活动。如今，塞纳河中心段两岸几乎已经成为巴黎最具活力和场所魅力的地方。

　　该项目充分体现了当城市发展从基于“计划”向基于“项目”的转变过程中，一座发展成熟的城市在城市更新中所必须面临的复杂的利益结构和多方利益协调的城市治理途径。城市规划真正成了利益协调的过程。规划方案和实施方式的实验性、可逆性特征，推动了不同利益间美妙平衡的实现，也为城市更新带来弹性实施的新思路。

　　韩国釜山：山腹道半城镇化地区复兴计划

　　韩国山腹道地区（Sanbokdoro）原本是位于釜山山地的一个村庄。在日本殖民时期，该地区曾是大量劳工的居住地；朝鲜战争时期涌入大批难民；而在韩国经济高速发展时期，山腹道地区则成为了工人阶层非正式住房的集聚地。由于复杂的历史，该地区远远滞后于釜山城市的整体发展，亟待更新成为更具吸引力的、更宜居的地区。

　　2009年起，政府在釜山地区施行了“山腹道文艺复兴计划”（SanbokdoroRenaissanceProject），旨在复兴和活化这些沿线村落，修复该地区的文化和历史，以推动整个社区的可持续发展。不同于拆除旧有建筑和建造巨大的公寓、综合体的城市更新，山腹道地区的更新项目强调通过居民的参与，改善地区小巷、楼梯等步行空间及其周围环境，更新现有建筑、住房、公共设施等。项目致力于调动当地居民积极性，利用本地资源，发挥历史文化和传统住区景观优势，实现半城镇化地区的全面振兴。

　　肯尼亚内罗毕：贫民窟的“生产性公共空间”建设

　　肯尼亚的内罗毕集成了当代最典型的“贫民窟”研究样本。内罗毕是一座典型的后殖民城市，正在经历从殖民经过独立运动直接参与国际资本竞争的历程。内罗毕贫民窟的形成也源自这一历史进程。在2010年左右，内罗毕的基贝拉取代了南非的索维托，成为非洲最大的贫民窟。

　　尽管这些内罗毕的贫民窟只占据了很小的土地面积，却拥有超过60%的城市人口。数据显示，基贝拉贫民窟2.5平方公里的土地上，生活着大约80万人口。这里内部空间紊乱而集中，缺乏明确的道路系统和空间序列，市政设施严重缺乏；进一步研究可以发现，贫民窟内部并不只有“贫民”的居住场所，而是由大量的服务性空间和社区公共空间构成。贫民窟作为一个社区（而非住宅区）的属性凸现出来，它的社会和文化功能因此也变得更加复杂而系统。

　　2006年开始，国际非政府组织KDI基于贫民窟中“自组织”式的建造方式，运用比较娴熟的空间组织和运营技巧，投放大量社会资源，在基贝拉建立起一系列有影响的社区项目，极大的改善了贫民窟的经济状况和生活环境。

　　哥伦比亚安蒂奥基亚：教育公园缩短不平衡

　　安蒂奥基亚省位于哥伦比亚西北部，省会麦德林，总人口630万。安蒂奥基亚的GDP位列哥伦比亚第二位，但城市地区和非城市地区之间的差距非常大。为了缩短地区间在教育方面存在的不平衡，带动落后地区社会经济发展，2012年，安蒂奥基亚教育公园项目被提出，主要是支持在建的80个教育主题公园网络。在广泛宣传后，地方政府和社区争相签订计划书，建设自己的公园。该项目是发展规划“重视教育，安蒂奥基亚”内的一个战略，已经成为安蒂奥基亚教育转型的主要项目，为区域发展创造了机遇。市政当局也签订了地方议会协议和市民协议，以保证项目的可持续发展。

　　美国迪比克：

　　智慧可持续型城市

　　迪比克市位于美国中西部爱荷华州，密西西比河贯穿城区，是美国最为宜居的城市之一，也是美国第一个智慧城市。

　　2009年，在“智慧地球”概念提出的这一背景下，迪比克市政府与IBM合作建立“智慧可持续型城市（SSD）”项目，主要通过利用互联网、计算机、传感器、软件等一套智能系统将该城市所有的水、电、油、气、交通、公共服务等资源全部连接起来，利用电脑控制、侦测、分析和整合各种数据，并做出智慧响应。SSD项目旨在为市民提供所需的用水、用电、交通、垃圾和健康等个人数据的访问权限信息，进而智能化地响应市民的需求并降低城市的能耗和成本，使迪比克市更适合居住和商业发展。

　　日本：

　　城市公共空间的无障碍设计

　　当城市各方面发展到较高的水平，开始追求为所有人营造舒适的生活环境。尤其是考虑到弱势群体包括老年人、残障人士和妇女儿童，对于城市建设有特殊的需求，需在城市设计中为其提供便利，进行人性化的细节设计。无障碍设计（BarrierFreeDesign）是为了满足具有不同程度生理伤残缺陷者的需求，营造一个充满爱与关怀、切实保障安全、方便的现代生活环境。无障碍建设是社会道德的体现，更是一个国家、一个城市精神文明的标志。

　　从20世纪60年代末开始，日本城市关注公共空间的无障碍设计，经过几十年的努力，从一开始民间自发组织到后来和政府共同参与，日本无障碍设计已形成了一个完整的系统，做得较为精细和人性化。

　　日本无障碍运动是自下而上的一次城市公共设施改革运动，民间举措提供了实在的建议和方案，政府完善成熟的法规和激励政策为无障碍设计提供了牢固的奠基，日本公共空间的无障碍设计为世界城市建设提供了很好的借鉴。